آسیب شناسی حق بیمه قراردادها و ارائه خط مشی ها
به تصریح مواد 42 و 43 قانون تامین اجتماعی کارفرما حق اعتراض به بدهی های مربوط به سازمان تامین اجتماعی را دارد. ساز و کار این اعتراض از مسیر هیئت های بدوی و تجدید نظر تشخیص مطالبات دنبال می شود.
رویکرد قانون گذار و بستر فراهم شده در جهت حل و فصل سریع پروندها در مرجعی تخصصی و در جهت رفع معضل مراجعه مکرر به دستگاه قضا بوده است، با این وجود بروز چالش های متعدد میان کارفرمایان و سازمان تامین اجتماعی، اصلاح و تحول در ساختار و رویکرد این هیئت ها را ضروری می نمایاند.
مسائلی از قبیل ابلاغ بدون دلیل بدهی و نیاز به ارجاعات متعدد به هیئت های تشخیص، ترکیب اعضا و آرا و مطابقت آن ها با دادرسی منصفانه به همراه نتایج این تعامل که عموما از یک سو رجوع به هیئت های تجدید نظر و دیوان عدالت اداری را به دنبال داشته و از سوی دیگر نارضایتی کارفرمایان از نحوه تشکیل جلسات و برخوردهای صورت گرفته را در پی داشته، شبکه ای از مسائل را در این حوزه شکل می دهند. علاوه بر این حجم بدهی های کارفرمایان و میزان اثربخش بودن پیگیری ها از مجرای قانونی فراهم شده، نیاز به بررسی دارد.
با این وصف به نظر می رسد، فرآیند محاسبه و اعلام بدهی ها و در ادامه نحوه اعتراض نیاز به بررسی و بازتعریف مجدد داشته باشد تا مشخص شود آیا فرآیند کنونی رسیدگی به اعتراضات جوابگوی نیاز امروز و در راستای منافع کارفرما و سازمان تامین اجتماعی است یا خیر؟ در صورت نیاز به تغییر و تحول چه بخش هایی نیاز به ترمیم داشته و در حالت کلی در صورت نیاز به برقراری نظام جدید رسیدگی به اعتراضات، تجربه کشورهای مشابه در این حوزه چگونه بوده و در بستر تاریخی موفق ترین نمونهها چگونه بر مسائل این بخش فائق آمده اند.
بنابراین هدف از پژوهش حاضر، شناسایی و بررسی چالش های هیئت های تشخیص مطالبات سازمان تامین اجتماعی و نحوه رسیدگی به اعتراضات کارفرمایان در این هیئتها با رویکرد حل مسائل حوزه کسب و کار و دادرسی منصفانه و ارائه راهکار بر اساس نظرات نخبگان و تجربیات موفق در این زمینه با ملاحظه الزامات قانونی و زیرساخت های سیاستگذاری کشور می باشد. به طور کلی طراحی و استقرار نهاد رفع اختلاف و رسیدگی به اعتراضات یکی از ارکان نظامات کار و تامین اجتماعی در سراسر جهان بوده و سازمان بین المللی کار (ILO) و اتحادیه بین المللی تامین اجتماعی (ISSA) نیز در پیشنهادات و خط مشیهای خود بر این رویکرد با تاکید بر اصل سه جانبه گرایی تاکید دارند. ساختار پیش بینی شده برای نهاد رفع اختلاف و قوانین و آیین نامه های مقرر بر نحوه رسیدگی به ارجاعات و اعتراضات صورت گرفته در چند شکل کلی خلاصه میشود که بنا به الزامات سیاستگذاری، جایگاه آن در منظومه قوانین و پیشینه تاریخی هر کشور تغییرات و تفاوتهایی اندک میان آن ها مشاهده می شود. انواع روشهای حل اختلاف به دستههای کلی شورای اداری ، هیئت های میانجی گری ، جلسات حل و فصل ، ارزیابی بی طرف ، داوری و هیئت منصفه تقسیم می شوند که با توجه به قوانین و ساختار حکمرانی نظام رفاه و تامین اجتماعی کشورها، یک یا چند روش به عنوان مرجع رسیدگی به اعتراضات انتخاب می شوند.
مسائلی از قبیل ابلاغ بدون دلیل بدهی و نیاز به ارجاعات متعدد به هیئت های تشخیص، ترکیب اعضا و آرا و مطابقت آن ها با دادرسی منصفانه به همراه نتایج این تعامل که عموما از یک سو رجوع به هیئت های تجدید نظر و دیوان عدالت اداری را به دنبال داشته و از سوی دیگر نارضایتی کارفرمایان از نحوه تشکیل جلسات و برخوردهای صورت گرفته را در پی داشته، شبکه ای از مسائل را در این حوزه شکل می دهند. علاوه بر این حجم بدهی های کارفرمایان و میزان اثربخش بودن پیگیری ها از مجرای قانونی فراهم شده، نیاز به بررسی دارد.
با این وصف به نظر می رسد، فرآیند محاسبه و اعلام بدهی ها و در ادامه نحوه اعتراض نیاز به بررسی و بازتعریف مجدد داشته باشد تا مشخص شود آیا فرآیند کنونی رسیدگی به اعتراضات جوابگوی نیاز امروز و در راستای منافع کارفرما و سازمان تامین اجتماعی است یا خیر؟ در صورت نیاز به تغییر و تحول چه بخش هایی نیاز به ترمیم داشته و در حالت کلی در صورت نیاز به برقراری نظام جدید رسیدگی به اعتراضات، تجربه کشورهای مشابه در این حوزه چگونه بوده و در بستر تاریخی موفق ترین نمونهها چگونه بر مسائل این بخش فائق آمده اند.
بنابراین هدف از پژوهش حاضر، شناسایی و بررسی چالش های هیئت های تشخیص مطالبات سازمان تامین اجتماعی و نحوه رسیدگی به اعتراضات کارفرمایان در این هیئتها با رویکرد حل مسائل حوزه کسب و کار و دادرسی منصفانه و ارائه راهکار بر اساس نظرات نخبگان و تجربیات موفق در این زمینه با ملاحظه الزامات قانونی و زیرساخت های سیاستگذاری کشور می باشد. به طور کلی طراحی و استقرار نهاد رفع اختلاف و رسیدگی به اعتراضات یکی از ارکان نظامات کار و تامین اجتماعی در سراسر جهان بوده و سازمان بین المللی کار (ILO) و اتحادیه بین المللی تامین اجتماعی (ISSA) نیز در پیشنهادات و خط مشیهای خود بر این رویکرد با تاکید بر اصل سه جانبه گرایی تاکید دارند. ساختار پیش بینی شده برای نهاد رفع اختلاف و قوانین و آیین نامه های مقرر بر نحوه رسیدگی به ارجاعات و اعتراضات صورت گرفته در چند شکل کلی خلاصه میشود که بنا به الزامات سیاستگذاری، جایگاه آن در منظومه قوانین و پیشینه تاریخی هر کشور تغییرات و تفاوتهایی اندک میان آن ها مشاهده می شود. انواع روشهای حل اختلاف به دستههای کلی شورای اداری ، هیئت های میانجی گری ، جلسات حل و فصل ، ارزیابی بی طرف ، داوری و هیئت منصفه تقسیم می شوند که با توجه به قوانین و ساختار حکمرانی نظام رفاه و تامین اجتماعی کشورها، یک یا چند روش به عنوان مرجع رسیدگی به اعتراضات انتخاب می شوند.
بستر قانونی موضوع حل اختلاف در کشور ما نیز به لایحه قانونی بیمههای اجتماعی کارگران مصوب 1334/4/24 بر می گردد. طی ماده 100 این قانون، شورایی اداری با مسئولیت وزارت کار و حضور نماینده کارگران و کارفرمایان تشکیل می شد که با تصویب تبصره 1 ماده 31 قانون بيمههاي اجتماعي كارگران مورخ 1339/2/21 مجلس شورای ملی به عنوان هیئت تشخیص مطالبات نام گذاری شد. این هیئت نیز بیشتر شبیه به شورای اداری بود که طی ادوار مختلف مجلس و دولت اصلاحات جزئی در آن انجام شده اما ساختار کلی آن به همان صورت تصویبی اولیه باقی مانده است.
با توجه به اینکه در اکثر کشورهای با نظام تامین اجتماعی فراگیر و پیشرفته، امور جمع آوری مبالغ بیمه ای با نهاد مالیاتی آن ها بوده و رسیدگی به دعاوی بر عهده ادارات کار یا سندیکاها می باشد، به طور کلی سازمان تامین اجتماعی به شکل امروز کشور ما که همزمان جمع آوری درآمدها، قضاوت و اجراییات و رسیدگی به اعتراضات را بر عهده داشته باشد وجود ندارد.
در عموم کشورها کلیه مالیات ها و عوارض توسط نهاد مالیاتی کشور در خزانه جمع آوری شده و پس از آن بر اساس قوانین مرتبط به نهادهای موضوع قانون تخصیص پیدا می کند. لذا اعتراض به هر گونه بدهی و تفاوت در اعلام هزینهها و مطالبات در بستر نظام مالیاتی بررسی میشود. از سوی دیگر تعارضات میان کارفرما و کارگر نیز مانند کشور ما در بسترهای رایج ادارات کار یا سندیکاها مورد بررسی و مرتفع ساختن قرار میگیرد. بر این اساس، بررسی کارکرد و نحوه تشکیل هیئتهای تشخیص مطالبات از دو منظر قابل بررسی است. نخست اینکه آیا جمع تمام وظایف جمع آوری درآمد، حمایتهای اجتماعی و نهاد قضایی، همه در یک سازمان از نظر حقوقی و دادرسی درست و عادلانه است؟ دوم اینکه تشکیل هیئتهای تشخیص مطالبات با ترکیب امروزی و کارکرد آن در عمل آیا به نفع کارگر و کارفرما است یا خیر؟ پژوهش حاضر در نظر دارد با مطالعه چالشهای بوجود آمده (در بستر تاریخی تصویب قوانین و آیین نامههای و اصلاحیههای متعدد مترتب بر آن ها) در تعامل با حوزه کسب و کار، چرایی و امکان باز طراحی ساز و کار موجود بر اساس سناریوهای ممکن در ساختار حکمرانی کشور و نتایج احتمالی روشهای مختلف را بررسی و در قالب بسته سیاستی و راهکارهای اجرایی بر اساس منافع کلیه اقشار و ذینفعان نظام تامین اجتماعی ارائه نماید.
در پژوهش حاضر با استفاده از کدگذاری باز، کلیه مسائل و چالش های کسب و کارها در مواجهه با هیئت های تشخیص مطالبات به دست آمد که نتایج حاصل از آن در شکل 1 براساس تکرار در نتایج مصاحبه آمده است. همان طور که از نتایج کدگذاری اولیه مشخص است، ترکیب اعضا (11 بار تکرار) به عنوان اولین چالش مربوط به هیئت ها معرفی شده است. موضوع مهم بعدی براساس میزان تکرار، ماده 38 و 41 قانون تامین اجتماعی است که به عنوان موتور تولید پرونده معرفی شده اند (10 بار تکرار). از جمله مهم ترین چالش ها و مسائل بعدی مربوط به هیئت های تشخیص معرفی شده است. از نظر خبرگان و فعالان اقتصادی، تعداد پرونده هایی که بنا به دلایل متعددی از قبیل اشتباهات کارشناسی و یا نبود اشراف و تسلط کافی بر بخشنامه ها و یا عدم شفافیت در آن ها ایجاد شده اند و کسب و کارها را به شکایت از سازمان واداشته است، موضوع ماده 38 و 41 بوده است. بنابراین به نظر می رسد طبق گفته یکی از نمایندگان وزارت کار، مسئله هیئت ها به پیش از هیئت ها برمی گردد و در صورت حل و فصل ایرادات وارده بر مواد 38 و 41، مسئله هیئت ها نیز کم-رنگ شده و با تورم پرونده در این بخش مواجه نخواهیم بود. از دیگر چالش ها و مسائل مطرح شده در خصوص هیئت ها می توان به عدم شفافیت در قوانین و تعدد بخشنامهها و آییننامهها ( 7 بار تکرار)، هدر رفت زمان برای کسب و کارها (6 بار تکرار) به عنوان موارد پرتکرار صحبت کرد.
در نهایت براساس روش AHP یا فرآیند تجزیه و تحلیل سلسله مراتبی، و ایجاد درگاه برای برگزاری برخط هیئتها و امکان امتیازدهی به اعضای هیئتها با امتیاز 0.115، ایجاد ارتباط میان وزارت کار، سازمان تامین اجتماعی و کارفرما استفاده از روند چانه زنی و مذاکره برای حل تعارضات ، با کسب امتیاز 0.123 از اولویت بالاتری نسبت به سایرین برخوردار می باشند. به همین ترتیب، گرفتن اختیار از سازمان در مورد نحوه ترکیب اعضای هیئت ها، ادغام هیئت ها و حذف ماده 41 قانون تامین اجتماعی در اولویت های بعدی قرار دارند که این موارد در قالب جدول آمده است.
در عموم کشورها کلیه مالیات ها و عوارض توسط نهاد مالیاتی کشور در خزانه جمع آوری شده و پس از آن بر اساس قوانین مرتبط به نهادهای موضوع قانون تخصیص پیدا می کند. لذا اعتراض به هر گونه بدهی و تفاوت در اعلام هزینهها و مطالبات در بستر نظام مالیاتی بررسی میشود. از سوی دیگر تعارضات میان کارفرما و کارگر نیز مانند کشور ما در بسترهای رایج ادارات کار یا سندیکاها مورد بررسی و مرتفع ساختن قرار میگیرد. بر این اساس، بررسی کارکرد و نحوه تشکیل هیئتهای تشخیص مطالبات از دو منظر قابل بررسی است. نخست اینکه آیا جمع تمام وظایف جمع آوری درآمد، حمایتهای اجتماعی و نهاد قضایی، همه در یک سازمان از نظر حقوقی و دادرسی درست و عادلانه است؟ دوم اینکه تشکیل هیئتهای تشخیص مطالبات با ترکیب امروزی و کارکرد آن در عمل آیا به نفع کارگر و کارفرما است یا خیر؟ پژوهش حاضر در نظر دارد با مطالعه چالشهای بوجود آمده (در بستر تاریخی تصویب قوانین و آیین نامههای و اصلاحیههای متعدد مترتب بر آن ها) در تعامل با حوزه کسب و کار، چرایی و امکان باز طراحی ساز و کار موجود بر اساس سناریوهای ممکن در ساختار حکمرانی کشور و نتایج احتمالی روشهای مختلف را بررسی و در قالب بسته سیاستی و راهکارهای اجرایی بر اساس منافع کلیه اقشار و ذینفعان نظام تامین اجتماعی ارائه نماید.
در پژوهش حاضر با استفاده از کدگذاری باز، کلیه مسائل و چالش های کسب و کارها در مواجهه با هیئت های تشخیص مطالبات به دست آمد که نتایج حاصل از آن در شکل 1 براساس تکرار در نتایج مصاحبه آمده است. همان طور که از نتایج کدگذاری اولیه مشخص است، ترکیب اعضا (11 بار تکرار) به عنوان اولین چالش مربوط به هیئت ها معرفی شده است. موضوع مهم بعدی براساس میزان تکرار، ماده 38 و 41 قانون تامین اجتماعی است که به عنوان موتور تولید پرونده معرفی شده اند (10 بار تکرار). از جمله مهم ترین چالش ها و مسائل بعدی مربوط به هیئت های تشخیص معرفی شده است. از نظر خبرگان و فعالان اقتصادی، تعداد پرونده هایی که بنا به دلایل متعددی از قبیل اشتباهات کارشناسی و یا نبود اشراف و تسلط کافی بر بخشنامه ها و یا عدم شفافیت در آن ها ایجاد شده اند و کسب و کارها را به شکایت از سازمان واداشته است، موضوع ماده 38 و 41 بوده است. بنابراین به نظر می رسد طبق گفته یکی از نمایندگان وزارت کار، مسئله هیئت ها به پیش از هیئت ها برمی گردد و در صورت حل و فصل ایرادات وارده بر مواد 38 و 41، مسئله هیئت ها نیز کم-رنگ شده و با تورم پرونده در این بخش مواجه نخواهیم بود. از دیگر چالش ها و مسائل مطرح شده در خصوص هیئت ها می توان به عدم شفافیت در قوانین و تعدد بخشنامهها و آییننامهها ( 7 بار تکرار)، هدر رفت زمان برای کسب و کارها (6 بار تکرار) به عنوان موارد پرتکرار صحبت کرد.
در نهایت براساس روش AHP یا فرآیند تجزیه و تحلیل سلسله مراتبی، و ایجاد درگاه برای برگزاری برخط هیئتها و امکان امتیازدهی به اعضای هیئتها با امتیاز 0.115، ایجاد ارتباط میان وزارت کار، سازمان تامین اجتماعی و کارفرما استفاده از روند چانه زنی و مذاکره برای حل تعارضات ، با کسب امتیاز 0.123 از اولویت بالاتری نسبت به سایرین برخوردار می باشند. به همین ترتیب، گرفتن اختیار از سازمان در مورد نحوه ترکیب اعضای هیئت ها، ادغام هیئت ها و حذف ماده 41 قانون تامین اجتماعی در اولویت های بعدی قرار دارند که این موارد در قالب جدول آمده است.
شماره راهکار | راهکارها (گزینهها) | رفع ایرادات مربوط به قانون گذاری | بالا بردن هزینه بروز خطا | زمینهسازی برای ایجاد تشکلهای کارگری و کارفرمایی مناسب برای انتخاب | اصلاح ساختار هیئت ها | ایجاد شفافیت در زمان رسیدگی پروندهها | از میان بردن زمینه فساد در صدور رای | امتیاز نهایی راهکار (گزینه) |
۶ | ایجاد درگاه برای برگزاری برخط هیئت ها و امکان امتیازدهی به اعضای هیئت ها | ۰.۰۴ | ۰.۲۴ | ۰.۰۸ | ۰.۱۸ | ۰.۰۶ | ۰.۰۶ | ۰.۱۲۲ |
۸ | ایجاد ارتباط میان وزارت کار، سازمان تامین اجتماعی و کارفرما استفاده از روند چانه زنی و مذاکره برای حل تعارضات | ۰.۰۴ | ۰.۰۵ | ۰.۱۳ | ۰.۱۹ | ۰.۰۶ | ۰.۰۶ | ۰.۱۱۵ |
۷ | نظام میانجیگری و داوری مبتنی بر اصل سه جانبه گرایی | ۰.۰۴ | ۰.۰۵ | ۰.۱ | ۰.۱۵ | ۰.۰۶ | ۰.۰۶ | ۰.۰۹۵ |
۱ | حذف ماده ۴۱ قانون تامین اجتماعی | ۰.۲۱ | ۰.۰۵ | ۰.۰۸ | ۰.۰۳ | ۰.۰۶ | ۰.۰۶ | ۰.۰۹۵ |
۹ | گرفتن اختیار از سازمان در مورد نحوه ترکیب اعضای هیئت ها | ۰.۰۴ | ۰.۰۵ | ۰.۰۷ | ۰.۱۵ | ۰.۰۶ | ۰.۰۶ | ۰.۹۲ |
۱۰ | ادغام هیئتها | ۰.۰۴ | ۰.۰۵ | ۰.۰۷ | ۰.۱۴ | ۰.۰۶ | ۰.۰۶ | ۰.۰۸۹ |
۲ | سامانه اطلاعاتی یکسان | ۰.۱۸ | ۰.۰۵ | ۰.۰۸ | ۰.۰۳ | ۰.۰۶ | ۰.۰۶ | ۰.۰۸۶ |
۳ | آموزش سراسری و یکپارچه | ۰.۱۷ | ۰.۰۵ | ۰.۰۸ | ۰.۰۳ | ۰.۰۶ | ۰.۰۶ | ۰.۰۸۳ |
۱۱ | بیان شفاف مهلت رسیدگی، ختم رسیدگی و صدور رای در آیین نامه | ۰.۰۴ | ۰.۰۵ | ۰.۰۷ | ۰.۰۳ | ۰.۰۳۱ | ۰.۰۶ | ۰.۰۸۱ |
۴ | ایجاد سامانه برای اطلاع رسانی از بخشنامهها | ۰.۱۵ | ۰.۰۵ | ۰.۰۸ | ۰.۰۳ | ۰.۰۶ | ۰.۰۶ | ۰.۰۷۸ |
۵ | ایجاد سازوکار سوت زنی | ۰.۰۴ | ۰.۲۴ | ۰.۰۸ | ۰.۰۳ | ۰.۰۶ | ۰.۰۶ | ۰.۰۶۶ |
۱۲ | جداسازی واحد اجراییات از شعب سازمان تأمین اجتماعی | ۰.۰۴ | ۰.۰۵ | ۰.۰۷ | ۰.۰۳ | ۰.۰۶ | ۰.۰۳۱ | ۰.۰۵۴ |